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以公共服务体系建设为目标的事业单位改革(总第865期)

编辑:迟福林  时间:2011-07-28

 未经许可,请勿转载事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,也是公共服务体系的重要主体。推进事业单位改革,实现事业单位转型,对实现基本公共服务均等化、转变经济发展方式、促进社会公平与可持续发展都有着牵动全局的影响和作用。
  当前,我国已经进入公共产品短缺时代。在这一大背景下,推进新阶段的事业单位改革,有三个判断至关重要:第一,事业单位改革要与基本公共服务均等化进程相适应,以公共服务体系建设为基本目标;第二,事业单位改革要以保障和改善民生为重点,以公益性为主线推进转型,而不能限于“减人减负”;第三,事业单位改革要适应于基本公共服务均等化进程和经济发展方式转变的现实需要,力争在未来的2~3年切实有所实质性突破。总的来看,下一步的事业单位改革,要放在公共服务体系建设大框架下系统规划、全面设计、统筹推进。
  一、基本公共服务均等化背景下的事业单位改革
  推进事业单位改革,要客观把握新阶段全社会公共需求变化的基本趋势,并且从这一全局出发,统筹推进。
  1.公共产品短缺时代与事业单位改革的特定背景。经过30余年改革开放,我国已开始从以温饱为主要目标的生存型阶段进入到以人的自身发展为主要目标的发展型阶段。由此,社会需求结构明显变化,公共需求全面快速增长。例如,1990~2009年,城镇居民发展型消费占比从36.3%上升至53.01%。随着全社会需求结构变化,公共产品短缺取代私人产品短缺已成为发展型新阶段的突出矛盾。
  新阶段推进事业单位改革,要从我国进入公共产品短缺时代这一现实背景出发,重在促进转型。作为公共产品的主要生产者,衡量事业单位改革成效的标准,不是裁减了多少人员,节约了多少财政支出,而是能否满足社会公共需求结构变化,并有利于推进基本公共服务均等化进程。
  应当说,过去二十余年来数次事业单位改革难以取得大的进展,根源在于改革的重点陷入到减轻财政包袱、缩减人员上。由此,不仅改革难以推进,还容易形成改革目标不清、方向不明的状态。新阶段推进事业单位改革,就是要放在全国公共服务体系建设大框架下通盘考虑,跳出事业单位改事业单位。例如,从人员规模角度看,要适应全社会公共需求的大趋势,当前3000万事业单位人员有可能不是人多了,而是人还不够。多数发达国家公共就业服务机构每个工作人员平均服务35~50名失业者。2006年我国城镇登记失业人数为847万,如果按每人服务50人的国际标准,需要公共就业服务人员17万人左右,而同期职业先容机构人数仅为12万左右。
  2.公共服务体系建设与事业单位的制度创新。前些年,我不太赞成全面推开事业单位改革,主要是担心在基本公共服务体系建设大思路没有形成的情况下,事业单位改革容易走形变样。当前,中央已经明确公共服务体系建设的基本目标,即建立“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续”的基本公共服务体系。在这个大前提下,要加快以公共服务体系建设为主要目标的事业单位转型。
  ——从注重单位利益向注重公共利益转型。由于改革的不到位和实践中的某些偏差,包括教育、医疗等在内的一些事业单位盈利性倾向明显,公益性淡化。例如,看病贵、看病难,已成为全社会反映强烈的问题。为此,事业单位改革需要从注重单位利益向注重公共利益回归,努力成为公共服务体系建设中的重要支柱。
  ——从行政附属向独立法人转型。当前事业单位普遍存在政事不分的现象。事业单位改革就是要从政府部门的行政附属跳出来,充分发挥其公益服务专业性的优势。
  ——从“以钱养人”转向“以钱养事”。当前,许多事业单位因人设岗,“人浮于事”的问题还比较突出。事业单位改革就是要以保障基本公共服务供给为目标,打破传统的以“以钱养人”的制度安排,形成“以钱养事”的新模式。
  3.发展方式转变与事业单位改革的全局影响。转变发展方式,重要的是把13亿人的潜在的消费需求释放出来,扭转投资消费失衡的格局,形成经济增长的内生动力。当前,推进事业单位改革就是要放在发展方式转变的全局中统筹考虑。
  ——在推进事业单位改革中保障基本公共产品供给,改变居民消费预期。近些年来,由于教育、医疗、社保、就业等基本公共产品短缺、基本公共服务不到位,广大社会成员、尤其是中低收入群体消费意愿降低,储蓄意愿增强,导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向持续下降。如果能够保障基本公共服务供给,居民消费率至少可以提高5个百分点以上。推进事业单位改革,保障公共产品供给,尽快构建有效的社会安全网,是改变居民消费预期的重要条件。
  ——在推进事业单位改革中保障和改善民生,缩小收入分配差距。当前,居民消费率持续下降,与收入分配差距较大直接相关。例如,城乡居民收入差距在3.2~3.3︰1之间,若加上基本公共服务差距,城乡实际差距达到5~6︰1左右。由此看来基本公共服务在城乡差距上有30~40%的权重。由此看来,推进以基本公共服务均等化为重点的事业单位改革,有利于改善民生,有利于缩小城乡收入差距。
  ——在推进事业单位改革中提高劳动者素质,促进自主创新。我国自主创新能力与发达国家存在着的较大差距,不能不说与公共产品短缺直接相关。2009年,我国教育、医疗、社会保障等三项公共服务支出占财政总支出的比重合计只有28.73%,与2007年人均GDP3000美金以下国家和人均GDP3000~6000美金的国家比,分别低14和25个百分点。公共产品短缺使我国劳动力综合素质与发达国家相比,有明显差距。推进事业单位改革,要着眼于保障基本公共服务,着眼于全面提高劳动者的综合素质。这是实现从人口大国走向人力资源强国的关键所在,也是走向创新大国的基础所在。
  二、公共服务体系建设中的事业单位转型
  推进事业单位改革,既有一个财力问题,但更重要的是转型问题。
  1.回归公益性。事业单位的定位不清,已成为日益突出的问题。既负责公共产品生产,同时还承担着某些行政职能和市场职能,行政性、公益性和市场性错综复杂地交织在一起,加大了改革的难度。上世纪90年代改革的主要做法是,“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外,其他事业单位每年减少财政拨款1/3,争取三年基本达到自负盈亏”(1998年全国人大九届一次会议)。实践证明,以减少财政拨款为主要目标的事业单位改革,使其属性逐步从公益性转向逐利性,从“普遍服务”转向“价高者得”,追求利润、以营利为主积累的矛盾与问题积重难返。
  新阶段推进事业单位改革,重要的是明确其作为公共服务生产主体的基本定位,把公益性回归作为改革的首要目标和基本衡量标准,把提高公益服务水平、满足人民群体需求作为出发点和落脚点。
  2.强化专业性。事业单位有非常强的专业性,以及常识密集型的特点突出。例如,公立医院改革和各类学校改革,如果不能有效地调动高度专业化的医护人员和教师的积极性,就很难说改革取得了成功。从强化专业性的要求出发,事业单位改革要弱化行政色彩,着力强化专业性,要更多地按专业属性管理,改善公共服务质量和绩效。由此,在公立医院和学校的改革中,需要尽快探索专家治院和专家治校,并且以此推进相关的制度创新。
  3.提高独立性。事业单位要实现公益性回归,关键在于改变事业单位“行政化”倾向。为此,推进事业单位改革,要加快“去行政化”进程。例如,要把政府严格定位为出资者和监管者,不再履行直接管理责任。探索建立事业单位出资人制度和独立事业法人财产制度;构建并完善政府监管与社会监督机制。再例如,要加快剥离事业单位行政级别,推进事业单位产权制度改革,在去行政化的基础上改革内部治理结构。
  4.加大社会性。事业单位是公共服务生产主体,并不排斥社会资本进入事业单位。在强化其公益性的前提下,需要进一步放开教育、医疗等中高端要素市场,吸引更多社会资本参与公共服务生产。应当说,目前大家在这方面还有很大的改革空间。重要的是尽快采取行动。
  ——推进制度创新,鼓励社会力量参与。构建平等准入的环境,还面临着一些政策和制度障碍。例如,“民办”公益机构在财税、人事、职称等方面的政策歧视。鼓励支撑社会力量兴办公益事业,需要完善相关政策,放宽“准入门槛”,并有相关的制度和法律保障。
  ——尽快研究教育、医疗、学问市场的开放问题。在确立政府主体地位和主导作用的同时,为吸引社会投资,适应多元公共服务需求,建议尽快适度开放教育、医疗、学问市场。可选择有条件的地区进行试点探索,比如海南正在建设国际旅游岛,可以考虑支撑鼓励海南在这方面先行先试。
  ——采取政府购买的公共服务方式。广东深圳市、湖北咸宁市咸安区等地事业单位改革的一个经验是,凡是可以通过采购提供的公共服务,在不影响该项服务稳定供给的前提下,采取政府“花钱买服务、养事不养人”的办法,对包括事业单位在内的机构一视同仁,降低公共服务的单位成本,提高公共服务的效能和水平。建议对这个试点进行全面总结,尽快出台《公共服务采购指令》等政策法规,使政府采购公共服务尽快在全国推开。
  三、加快基本公共服务均等化进程中事业单位改革的重大突破
  从现实情况看,事业单位改革已经到了“倒逼”的关键时期,倒逼的压力来自于近些年我国基本公共服务均等化的不断推进。
  1.服务于基本公共服务均等化进程的需求,事业单位改革要尽快取得重大突破。中央在十六届六中全会上提出,到2020年“基本公共服务体系更加完备”;在国家“十二五”规划中,又明确提出“推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民”。“十一五”时期,伴随着公共政策的转型和调整,经过“民生五年”的建设,我国基本公共服务均等化有了明显进展。但与这一进展相比照,事业单位改革相对滞后。服务于2015年初步实现基本公共服务均等化,2020年基本实现公共服务均等化的要求,需要加大事业单位改革力度,实现事业单位改革总体上的重大突破,尽快形成“功能明确、运行高效、治理完善、监管有力”的事业单位管理体制和运行机制。
  从现实需求看,未来几年尤其是公立医院改革要有大的突破。尽管出台了改革的总体意见,但这两年改革的实际进展尚不能满足社会需求,由此积累的矛盾与问题越来越突出。未来2~3年,需要全面推开公立医院改革,全面增强其公益性,明显改善其内部治理,使公共卫生和基本医疗体系初步形成,使“看病贵、看病难”的矛盾和问题初步得到解决。
  2.服务于基本公共服务在不同领域的进展,事业单位改革要在某些领域率先取得重大突破 。例如,在教育领域,2003年启动农村义务教育经费保障机制改革以来,义务教育均等化相对来说推进比较快,由此需要教育机构改革有望率先实现突破。目前社会对义务教育阶段的高额择校费、课外辅导费等“去公益性”的行为反映比较强烈。未来几年,迫切需要义务教育机构改革率先取得突破。此外,随着高等教育入学率的不断提高,高等教育院校改革也有条件实现实质性突破。
  再例如,近几年公共学问发展势头比较好。2009年,我国学问产业增加值达到8400亿元,比2008年增长10%,占GDP2.5%。随着城市化进程的加快,未来几年公共学问有较大的发展空间。近几年学问机构改革也在明显推进,2010年全国581家图书出版社中,除少数出版单位保留事业性质外,全面完成转企任务。适应于不断增长的公共学问需求,学问事业单位改革有条件、也有能力率先取得突破。
  3.鼓励地方层面的事业单位改革先行先试,率先突破。过去五年的民生建设中,一大亮点是相当多的地方在积极探索、率先推进基本公共服务均等化。例如,广东2009年出台《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009~2020)》,提出在未来12年投资约2.5万亿元,以率先推进基本公共服务均等化进程。不到一年,广东又在2010年11月又出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009~2020年)》,明确2012年初步实现基本公共服务一体化。适应于地方政府推进基本公共服务均等化的进程,要大胆鼓励地方政府加快推进事业单位改革,先行先试,积累经验。例如,全面总结广东一些地方实行的农民工“积分入户”制度,并且和事业单位改革统筹考虑,为全国探索一条农民工市民化的新路子。
  4.服务于解决基本公共服务均等化进程中的重大问题,事业单位改革要取得重大突破。“以农民工市民化为例。“十二五”加快转变经济发展方式,无论是推进城市化、城乡一体化,还是解决城乡差距、贫富差距,都绕不过“农民工”这个坎。配合农民工市民化的进程,迫切需要事业单位改革取得突破。例如,在事业单位中尽快实施公共服务券制度,为农民工及其子女提供义务教育券、公共医疗券等,直接补贴需求方,使他们可以选择方便、快捷、服务质量好的事业机构,以此保障农民工的基本公共服务。再例如,公共产品短缺时代推进基本公共服务均等化,需要对国有资产布局进行大的调整,更多地配置在社会领域。这个调整需要通过事业单位的平台来进行,为此需要和事业单位改革联动推进。
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