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专家观点摘要:以加快实施企业自主登记制度激发市场活力(总第1185期)

  时间:2018-09-10

   2018年8月3-4日,由海南省工商行政管理局主办、www.505071.com_澳门银河在线娱乐_澳门银河在线官方网址协办的《海南经济特区商事登记制度条例》立法论证会在海口举行。与会专家围绕企业实施自主登记的立法目的、立法宗旨、登记属性、监管机制等问题展开深入研讨,现将与会专家主要观点整理如下。

  一、企业自主登记制度是加快形成法治化、国际化、便利化营商环境的重大举措 

  与会专家认为,推进商事登记制度改革,加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境,应当成为海南商事登记制度条例的立法目的。 

  澳门银河在线官方网址课题组形成的《海南全面实施企业自主登记制度改革方案(36条)》中提出,海南面临营商环境不优、市场活力不足、政府效率低下、对高端经济要素吸引力弱等突出问题。在海南全岛推进企业自主登记制度改革,降低企业制度性交易成本,激发市场主体活力,释放投资和消费内需潜力,对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,加快建立开放型经济新体制具有重大意义。建议1~2年内,对标商事登记制度国际先进标准,在全岛范围实施企业自主登记制度,切实提高企业办理效率;加快推进市场监管等相关体制改革,为高标准高质量建设自由贸易试验区打下坚实基础。 

  国家市场监管总局企业注册局副局长陈烨认为,一是对标国际,压缩企业开办时间,今年年底中心城市压缩到8.5天;二是推进证照分离的改革,理顺证照的关系,把该减的行政审批减下来,用优化流程、服务或是备案的方式提升市场准入效率;三是推进简易注销登记改革,减少僵尸企业对资源的占用。海南要充分借鉴国内自贸区经验,遵循商事制度改革的基本原则,以更加便捷高效、更加规范统一和放管结合,形成一个高水平、符合海南特点的条例。 

  中国政法大学教授、民商经济法学院院长赵旭东认为,我国正在研究制定《商法通则》,其实质内容就是商事登记制度改革。因此,海南商事登记制度改革先行先试,对全国的商事立法将提供宝贵的经验。 

  中国社科院法学所研究员陈洁认为,商事登记是各个国家基本经济制度运行实现方式的具体内容,最重要的原因就在于经营自由的权利是属于人权部分,不是行政机关赋予企业的权利。海南推出商事登记条例,将为未来推动全国统一的立法奠定一个好的基础。 

  国家市场监管总局企业注册局处长王丹认为,海南探索商事登记制度改革,体现了有限政府、企业自由和创新发展的精神。通过地方立法,中央层面希翼做而难以做的事,大家通过这个条例把它巩固下来,是非常好的一件事。 

  二、对标国际国内先进做法,推进企业自主登记制度的重大突破 

  与会专家认为,要同世界银行评级指标体系接轨,充分借鉴香港、新加坡等自由贸易港和近年来深圳等地开展的商事制度改革的做法。 

  海南省工商行政管理局副局长王磊认为,一是在立法宗旨上,从注重规范登记转向注重申请人自主选择;二是在登记属性上,从行政许可转向行政确认;三是在登记管辖上,从属地登记改为“全岛通办”;四是在登记审查上,从人工审核更多转向智能审核;五是在特殊事项上,从形式审查转向法人代表的变更和股权的转让等方面实质审查;六是在退出机制上,除申请人主动注销外,探索登记机关强制清除;七是在监管机制上,从注重处罚转为注重信用约束和联合惩戒;八是在处罚幅度上,从只注重行为转向注重行为人的主观状态,对于恶意欺骗的机构采取更加严厉处罚;九是在惩戒手段上,探索从限制自然人任职转向限制自然人和机构的投资资格;十是在注销登记上,从报纸公告转向网站公告。 

  澳门银河在线官方网址课题组建议,对标香港、新加坡等国际知名自由贸易港,借鉴其企业登记先进做法,在企业名称、住所和经营场所、经营范围、涉企信息变更、企业注销等方面探索全面实行自主申报登记,对于申请人在法律法规和规则范围内自主填报或选择的内容,登记机关减少审核和干预,原则上以申请人自主申报信息为准,最大限度提高企业自主权,实现企业“自由生、自由死”。 

  赵旭东认为,在行政许可原则下,商事主体注册不仅取决于自身行为,而且取决于登记机关是否对它批准或者是核准才能设立。而在准则原则下,当事人只要符合法定登记条件,登记机关基本上是确认当事人的合法权益,并办理相应的登记手续。但我国《行政许可法》仍对工商登记定性为许可行为,与现实有很大的脱节。在全国性立法还来不及马上做出调整的情况下,海南率先突破,做出更为严格、科学的定性,是商事制度改革的重大突破。建议将有关行政机关的批准行为和工商登记机关的登记行为加以区分。 

  北大法学院教授、企业法中心主任蒋大兴认为,实际操作中比较突出的问题是不同类型企业之间转换问题。比如,分支机构转化为法人怎么办?分支机构有特许经营权,如果转换为法人,基本做法是先注销再登记,先注销意味着行政特许就失效了,再重新申请特别难。所以,海南要建立分企业转为子企业、非法人企业、合伙企业、独资企业转为法人企业等不同类型企业之间的转换机制,强化立法保障,防范债权债务风险,建立商事登记的纠纷解决机制。建议海南建立快捷的登记评审程序,用社会力量、类似仲裁的方式建立第三方纠纷解决机制。 

  深圳市企业注册局副局长钟鑫先容,深圳通过法律、科技等手段不断推进商事登记制度改革。一是深圳市以立法的方式确立了电子签名、电子文书以及电子方案和电子营业执照;二是技术设计上,深圳实现了95%以上的企业设立的全程电子化,不需要人到现场;三是在政府治理上,对每一个人、每一个法人、法人工作机构进行登记,运用了地理平台的标准地理库的信息,实现了部门之间的联通。同时,深圳有一个监管部门和当地的网络办进行实地核查;四是深圳正在探索通过标准化的填报内容在某些领域扩大自主和自动审核的范围。 

  河南省工商局法规处处长田文才认为,海南商事登记制度改革要体现四个方面的内容,一是要体现负面清单的内容。对于一些实质审查的内容一定要通过负面清单的方式列出来,列得越细,大家的工作人员越便于实行;二是要体现单一窗口制度的内容;三是在有一些行政许可没有取消的情况下,探索增设体现证照分离的内容;四是要有体现全程电子化的内容。区块链等技术完全可以做得到。 

  王丹认为,商法的基本理念是商事主体的经营自由权,把商事登记规定为行政许可,实际上是对投资自由、经营自由的限制。这与商法的基本精神是违背的。随着先照后证、证照分离等改革的推进,企业从事一般经营活动拥有投资自由权,对它的权利是确认;一些特殊行业领域,需要政府的行政权力的限制或禁止的领域,要行政许可。海南的商事登记制度改革体现了这一思想。 

  三、实现营商自由和交易安全关键在于强化监管 

  与会专家认为,保障交易安全是营商环境的重要组成部分,这就对强化监管、科学监管提出了更高的要求。 

  澳门银河在线官方网址课题组认为,全面实施企业自主登记制度,纵深推进简政放权改革,深化监管体制改革是关键所在。为此要同步推进高效便捷和从严监管的有机统一,强化事中事后监管,着力构建以信用监管为核心的新型监管体系,做到放得开、管得住、服务得好。 

  赵旭东认为,实现营商自由和交易安全,依赖监管机构进行适度的市场监管。过去的监管,有的时候有些过度,但是,现在也出现了另外一种倾向,简单地或者是全盘否定市场监管。对于任何市场的监管,很多人抱有本能的排斥、抵触,这点特别反映在电子商务立法的过程中。因此,加强市场监管要体现在商事主体登记条例制定和具体规则的设计中。 

  北大法学院教授、中国商业法研究会会长甘培忠认为,一是企业对注册登记后的信息修改,这中间一定要有电子记录的痕迹,这样不诚信的投资者肯定有压力,二是防止别人运用技术手段,把某一个企业的自主设定的信息改了。 

  钟鑫认为,商事登记改革不是单部门的改革,而是整体系统工程,涉及到的问题有登记、税务、公安、社保、金融,甚至法院等各个职能部门和司法部门的共同推进,因此需要做相应配套的措施。另外,要处理好民事和行政方面的关系。建议借鉴不动产登记的方法,解决行政和民事上的争议交叉问题。 

  海南大学副校长王崇敏认为,要明确登记形式审查是原则,另外情况下实行实质审查。形式审查主要是审查材料是不是齐全、符合法定形式;实质审查要以公共政策、公共利益为先,并采用法定的原则,不得随意扩大实质审查范围。在当前技术条件下,完全可以做到智能审查。 

  四、以法人承诺制为重点构建社会信用体系 

  与会专家认为,健全信用约束和失信联合惩戒机制,加快形成以企业信用为基础的事中事后监管体系,是深入推进商事登记制度改革的重要内容。 

  澳门银河在线官方网址课题组建议,推行法人承诺制,形成以企业信用为基础的事后监管。对必须保留审批的事项,由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单,企业法人签署对材料真实性负责和对虚假材料承担责任的法人承诺书后,审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后,监管部门在规定时间内组织现场核查,如发现企业造假,再对其进行严厉惩处。 

  甘培忠认为,在失信惩戒手段上要对公职人员加以限制,限制公职,比如不能担任人大代表、政协委员,不能担任企业的董事、合伙企业的直接合伙人等,这是为公共利益安全考虑。但建议不要限制投资资格,给违信者有改正的机会。 

  蒋大兴建议,一是建立违法、违信企业留痕机制。即使企业改正了、信用修复了,也要完完整整披露犯错痕迹;二是建立强制备案程序和当事人自愿申请备案程序,尽可能多地满足当事人通过登记机关披露信息的需求,使好的企业自愿披露更多的信息,避免发生纠纷;三是借鉴日本经验,家庭信用会影响到个体信用。 

  北大法学院教授邓峰认为,海南探索信用约束和联合惩戒,这是符合大趋势的。下一步需要出台信用修复制度、联合惩戒制度的实施细则。比如,在惩戒手段上,限制自然人不能担任企业高管。 

   中国人民大学民商经济法学院院长杨东认为,区块链是信用体系的基础链,信用约束和联合惩戒机制会在区块链时代变得更加高效。 

  王丹认为,区块链更加强调的是信息采集、信息共享以及信息可追踪性,未来商事登记也会借助这个新技术。在目前无法实现区块链的条件下,部门之间的信息平台建设上可以往前走,可以在海南某个特定的区域做一些技术上的突破。 

  五、探索建立僵尸企业、休眠企业、吊销未注销企业的退出机制 

  与会专家认为,这些企业长期占用各类市场资源,海南可以探索强制注销、宣告注销、除名等退出机制。 

  国家市场监管总局企业监管局副处长郭岳认为,一是现行的市场退出制度即企业注销制度过于复杂,对于企业来说注销成本比较高,企业就放在那里等着工商部门吊销;二是企业的主体责任也没有得到完全的落实,企业代于履行注销,成本比较低。这些僵尸企业、休眠企业大量存在,就占用名称资源、地址资源和监管资源,造成统计指标数据的失真。目前,国家正在研究制定企业退出制度的方案,有的地方也开始试点,例如浙江瑞安的强制注销模式、厦门的除名模式等,香港企业注册处也有除册制度。建议海南采取“严重异常名单制度”,这些企业不列入年报的基础、统计的基数和监管机关的监管。 

  澳门银河在线官方网址课题组建议,推进简易注销登记改革,对未开业或已开业但无债权债务纠纷的市场主体,无须提交各种清欠证明,可直接在企业信用信息公示平台上公示注销。对于因材料填写不规范造成第一次简易注销申请无法通过的,给予第二次申请机会。 

  钟鑫先容,深圳实行了企业申报简易注销流程,只要企业申报,就自动由登记人员在网站上自动产生公示,45天以后按照《企业法》的规定才可以注销。 

  赵旭东认为,企业退出机制涉及重大的法律问题。如果工商机关的注册登记是主体身份的一个要件时,不经过清算是不应该让它消失的,清除只能是类似于吊销营业执照、停止经营,但是要保留主体资格,要行使司法程序时,企业可以作为被告,可以立案。因此,注销登记的时候,一定是要进行实质审查。 

  甘培忠认为,工商通过吊销或是强制注销的方式清除僵尸企业,债权人拿被吊销的企业请求保护的时候,现在法律上并没有阻断,我去告背后的投资人,但是你把企业灭了,我还怎么找投资人和债权人。 

  王崇敏认为,完善商事登记的注销制度,保证进退有序,实现商事登记的现代化,主要是针对信息陈旧、失效等内容,可以规定推定和漠视注销制度。如果登记事项和信息经过一定时间之后,未经有关权利人和其他相关人员的申请延期,可以采用立法的技术手段予以注销与登记注销相关的信息公示制度。 

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